刑事審判參考（2020.5 總第121輯）
［第1332號］黎某某傳染病防治失職案-多種因素造成傳染病傳播或者流行時，對從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門工作人員失職行為，如何定罪量刑
節(jié)選裁判說理部分，僅為個人學習、研究，如有侵權，立即刪除
一、主要問題
在審理妨害預防控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件中， 有多種因素造成傳染 病傳播或者流行的情形下， 對從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門工作人員失職 行為應如何定罪量刑？
二、裁判理由
傳染病疫情防控攸關人民健康、社會安定和國家安全。疫情就是命令， 防控就是 責任。疫情防控的有力保障是法治。我國歷來重視依法科學防控傳染病， 要求疫 情防控人員做到“守土盡責”，先后頒行《傳染病管理辦法》《傳染病防治法》《突 發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī) 1997 年刑法修訂時，專門設立了傳染病 防治失職罪。 203 年“非典”疫情發(fā)生后， 最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布 了《關于辦理妨害預防控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》 (以下簡稱《解釋》)，對傳染病防治失職罪的主體范圍和“情節(jié)嚴 重”的四種情形作了具體規(guī)定。通常而言， 導致傳染病疫情發(fā)生和蔓延的原因有 很多種， 它既可能是相關人員的失職行為， 也可能是非人為因素， 以及人為與非 人為因素疊加所致。為了保障相關人員依法履職， 避免因不當追究對疫情防控產(chǎn) 生消極影響， 在追究相關人員失職行為的刑事責任時， 需要嚴格依照法律法規(guī)及 司法解釋，準確執(zhí)行寬嚴相濟的刑事政策。結合本案，具體分析如下：
(一)關于本罪與一般工作失誤的區(qū)別
根據(jù)刑法第四百零九條規(guī)定， 傳染病防治失職罪是指從事傳染病防治的政府衛(wèi)生 行政部門工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行傳染病防治監(jiān)管職責， 導致傳染病傳播或者流行， 情節(jié)嚴重的行為。由于本罪與一般工作失誤客觀上都 會造成傳染范圍擴大或者疫情、災情加重的危害后果， 實踐中易于混淆。 本案中， 控辯雙方爭議焦點之一亦是被告人黎某某的行為是否屬于工作失誤。我們認為， 這二者的區(qū)別在于： 一是主觀動機和客觀行為表現(xiàn)不同， 即行為人是否認真履職， 在恪盡職守中是否能預見或者已經(jīng)預見到其行為可能導致傳染病傳播或者流行 的嚴重后果。工作失誤的主觀動機往往是行為人為了做好工作， 認真履行工作職 責， 但主觀上仍未預見到危害后果的發(fā)生， 或者在盡責履職中已經(jīng)預見， 但因為 經(jīng)驗能力有限、政策界限模糊、管理機制缺失等情況出現(xiàn)失誤， 以致發(fā)生傳染范 圍擴大或者疫情、災情加重的危害后果。反之， 傳染病防治失職罪在主觀上表現(xiàn) 為行為人對自身職責的認識偏差， 不認真履行職責， 違反《傳染病防治法》及相 關法律和工作制度， 疏忽大意、過于自信、不盡職責、擅離職守等， 導致發(fā)生嚴 重危害后果。二是追責的前提條件不同， 即行為人違反職責的行為與傳染病傳播、 流行的后果是否有刑法上因果關系以及因果作用力大小。如果行為人沒有違反所 承擔職責的規(guī)定， 或者違反職責的行為與危害后果之間不具有刑法上因果關系或 者作用力較小， 即便發(fā)生了嚴重危害后果， 也屬于工作失誤或者意外事件； 反之， 則構成本罪的失職行為三是政策界限不同， 即在國家對突發(fā)傳染病疫情等災害尚 未采取預防、制措施時，行為人履職中行為有差錯，通常屬于工作失誤；反之， 在采取預防、控制措施之后， 具有上述司法解釋所規(guī)定“情節(jié)嚴重”的情形之一， 才以本罪論處。
具體到本案，被告人黎某某作為巴馬縣衛(wèi)生局分管疾病預防控制工作的副局長， 負有組織對突發(fā)疫情的調查、通報、控制和醫(yī)療救治工作的職責， 且國家已對麻 疹疫情采取了疫苗接種、疫情通報等預防、控制措施，但黎某某在疫情發(fā)生后， 嚴重不負責任， 授意、指使他人隱瞞麻疹疫情， 致使錯過最佳防控時機， 造成麻 疹傳染范圍擴大。黎某某授意指使他人瞞報疫情的行為與造成麻疹疫情加重的后 果之間有刑法上的因果關系，且情節(jié)嚴重，依法應認定構成傳染病防治失職罪。
(二) 關于指使他人隱瞞疫情并造成傳染范圍擴大或者疫情、災情加重的情節(jié)認 定
本罪屬于情節(jié)犯， 情節(jié)是否嚴重是區(qū)分罪與非罪的關鍵根據(jù)《解釋》第十六條第 二款的規(guī)定， 在國家對突發(fā)傳染病疫情等災害采取預防控制措施后， 具有下列情 形之一的，屬于刑法第四百零九條規(guī)定的“情節(jié)嚴重”：(1)對發(fā)生突發(fā)傳染病 疫情等災害的地區(qū)或者突發(fā)傳染病病人， 病原攜帶者、疑似突發(fā)傳染病病人， 未 按照預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害工作規(guī)范的要求做好防疫、檢疫、隔離、 防護、救治等工作， 或者采取的預防控制措施不當， 造成傳染范圍擴大或者疫情、 災情加重的；(2) 隱瞞、緩報、謊報或者授意、指使、強令他人隱瞞、緩報、謊 報疫情、災情， 造成傳染范圍擴大或者疫情、災情加重的； (3) 拒不執(zhí)行突發(fā)傳 染病疫情等災害應急處理指揮機構的決定、命令，造成傳染范圍擴大或者疫情、 災情加重的；(4)具有其他嚴重情節(jié)的。
本案在審理過程中，被告人黎某某就辯稱其沒有“隱瞞疫情”。審查認為，根據(jù) 《解釋》，本罪“情節(jié)嚴重”第二項中的“瞞疫情”是“造成傳染范圍擴大或者 疫情、災情加重”的前提， 是認定行為人失職且情節(jié)嚴重的客觀行為表現(xiàn)。對此， 可以從行為人在疫情發(fā)生后履職行為表現(xiàn)、履職行為對疫情發(fā)展所起的作用、上 級疾控部門對疫情的調查分析等方面進行綜合審查。
1.本案被告人黎某某在履行傳染病防治職責中有指使他人隱瞞疫情的行為
在案證據(jù)證實， 案涉疫情發(fā)生前， 巴馬縣疾病預防控制中心主任李樹江曾兩次向 黎某某匯報麻疹疫情， 報告了該縣麻疹疫情已達到暴發(fā)標準。但是， 黎某某考慮到繼續(xù)網(wǎng)絡直報疫情會給縣衛(wèi)生系統(tǒng)績效考評造成不利影響， 便授意、指使巴馬 縣疾病預防控制中心和醫(yī)療機構隱瞞麻疹疫情，并且在疫情發(fā)生后的 2013 年 4 月 10 日全縣麻疹疫情防控協(xié)調會上，黎某某要求相關醫(yī)院在收治患者的病歷上 不能出現(xiàn)“麻疹”字樣，而可改為“肺炎”等字樣，且不能通過網(wǎng)絡直報疫情。 值得注意的是， 集體研究不能成為行為人失職行為的免責理由。案涉疫情發(fā)生后， 巴馬縣衛(wèi)生局相關領導于 2013 年 4 月 1 日召開了麻疹疫情防控緊急碰頭會，形 成“不進行網(wǎng)絡直報疫情”的意見。黎某某作為該局有關疾病預防控制的主管人 員， 既參與了上述意見的討論和決定， 之后又多次授意、指使他人隱瞞疫情， 應 當對其失職行為承擔責任。
2.被告人黎某某隱瞞疫情的行為造成了傳染范圍擴大的嚴重后果
2013 年 4 月 27 日，廣西壯族自治區(qū)疾病預防控制中心工作組到巴馬縣指導疫情 防控， 隨即發(fā)布《廣西巴馬縣麻疹暴發(fā)疫情處理情況(續(xù)報)》，其中指出“瞞報 遲報疫情， 錯過最佳處置時機， 導致疫情蔓延擴散”是案涉疫情暴發(fā)的原因之一。 之后，《河池市人民政府關于巴馬瑤族自治縣瞞報假報麻疹疫情的通報》《自治區(qū) 衛(wèi)生廳關于巴馬縣麻疹暴發(fā)疫情的情況通報》中均重申了導致疫情散播的這一原 因。疫情結束后，池市疾病預防控制中心出具的《2013 年巴馬縣麻疹疫情結案 報告》顯示，截至 2013 年 6 月 28 日，該縣 10 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有麻疹病例報告，累計 確診 528 例，其中死亡 1 例。
需要說明的是， 人們對傳染病疫情往往有一個逐步認識和完善應對的過程， 不同 時期有關疫情報告中會出現(xiàn)病例統(tǒng)計數(shù)據(jù)不同的情況。具體到本案， 河池市疾病 預防控制中心工作組在 2013 年 4 月 12 日的督導意見中統(tǒng)計“自 2013 年 2 月以 來，巴馬縣陸續(xù)發(fā)現(xiàn) 18 例麻疹疑似病例”，而該中心在 2013 年 8 月 5 日出具的 《2013 年巴馬縣麻疹疫情結案報告》則為“2013 年 4 月 1—8 日出現(xiàn)第一個小流 行峰，發(fā)病 22 例。前組數(shù)據(jù)是該中心工作組調查核實是否存在疫情及其嚴重程 度， 以便及時部署疫情防控工作， 故統(tǒng)計時間有限， 并沒有全面掌握全部疑似病 例數(shù)據(jù)后組數(shù)據(jù)是對麻疹疑似患者采樣標本， 經(jīng)實驗室檢測后得出。這兩組數(shù)據(jù) 客觀反映出對疫情發(fā)展的認識經(jīng)過，并不影響對被告人行為性質、后果的認定。
因而被告人所稱兩組數(shù)據(jù)不一致、指控事實有誤的辯解不能成立。
(三) 關于導致傳染病傳播或者流行存在其他原因， 且行為人有自首情節(jié)時， 量 刑時應體現(xiàn)寬嚴相濟刑事政策
對于發(fā)生在預防控制突發(fā)傳染病疫情期間的犯罪行為， 現(xiàn)行法律及司法解釋強調 了依法從嚴從重處罰的內(nèi)容， 但并不意味著相關案件都要一味從重， 應當根據(jù)個 案具體情況， 切實做到嚴之有據(jù)、寬之有度， 只有如此方能督促衛(wèi)生行政部門工 作人員依法履職， 推進傳染病防治工作健康有序發(fā)展， 維護人民群眾的身體健康 和生命安全。
本案中， 廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生廳通報及專家分析均指出， 除被告人黎某某瞞報疫 情行為外， 導致麻疹疫情蔓延還有其他原因， 包括當?shù)孛庖咭?guī)劃基礎工作嚴重滑 坡、鄉(xiāng)村兩級防保網(wǎng)絡破潰、未成立獨立的防保組專職防保人員不足等。另外， 在疫情撲滅之后，被告人黎某某向河池市人民檢察院主動交代了全部犯罪事實， 構成自首。根據(jù)《解釋》第十七條的規(guī)定， 人民法院、人民檢察院辦理有關妨害 預防、控制突發(fā)傳染病疫情等災害的刑事案件， 對于有自首、立功等悔罪表現(xiàn)的， 依法從輕、減輕、免除處罰或者依法作出不起訴決定。正是基于上述情節(jié)， 依法 對黎某某從輕處罰。綜上， 被告人黎某某作為疾病預防控制工作的主管人員， 嚴 重不負責任， 授意、指使他人隱瞞麻疹疫情， 導致傳染病麻疹傳播和流行， 情節(jié) 嚴重， 其行為構成傳染病防治失職罪。人民法院綜合考慮本案系多種因素造成麻 疹疫情暴發(fā)，且黎某某有自首情節(jié)，故對黎某某予以定罪免刑。
(撰稿： 廣西壯族自治區(qū)高級人民法院劉茂盛， 廣西壯族自治區(qū)巴馬瑤族自治縣
人民法院王豐賢；
審編：最高人民法院刑二庭韓維中)
