《土地管理法》第44條第1款規(guī)定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)?！边@是農用地轉用審批程序的基本規(guī)定。此條款僅規(guī)定了農用地轉用審批適用的條件，但并沒有明確行使審批權的主體。中國各地的實際情況千差萬別，“一刀切”的規(guī)定雖然有助于國家政令統(tǒng)一，但實際效果往往不盡如人意，虛置國家層面上的“統(tǒng)一規(guī)定”情形時有發(fā)生。所以《土地管理法》對于農用地轉用審批權采用了中央與地方、上級與下級政府之間適度分權的控權模式：
(1)國務院審批權。在涉及農用地轉為建設用地時，由國務院行使審批權的情形有：第一，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目；第二，國務院批準的建設項目占用土地。 第1種情形屬于“中央對地方”或者“上級對下級”政府之間的法律監(jiān)督，與《憲法》、《組織法》規(guī)定相一致。第2種情形屬于國務院“自我監(jiān)督”或者“自我慎思”，其實際效果取決于國務院自我拘束程度的寬嚴。由于在當下行政體制中已無更高層級的審批主體，且又沒有比較有效的橫向控權機制。所以，這樣的制度設計實效性總是令人產生合理懷疑。當然，如果配套實施一個良好的國務院內部分權機制，可能會減緩這個制度某種先天缺陷所產生的弊病。
(2)市、縣政府審批權。在已經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃內將農用地轉為建設用地，由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關按土地利用年度計劃分批次批準。在已批準的農用地轉用范圍內，市、縣政府有權審批具體建設項目的用地。 市、縣政府審批權行使有兩個法定條件：第一，存在一個已經(jīng)過合法審批的、分批次的土地利用年度計劃。第二，存在一個具體建設項目需要用地。由于市、縣政府與土地使用者關系“密切”或者它本身可能就是一個“土地使用者”，所以，為其審批權行使設置較為嚴格的法定條件是十分必要的。
(3)省級政府審批權。除國務院和市、縣政府審批的建設項目用地外，其他建設項目用地審批權由省級政府行使。 省級政府居于國務院和市、縣政府之間，在法律地位上具有特殊意義。它既要執(zhí)行國務院的決定與命令，又要顧及到地方利益，由它來行使其他建設項目的用地審批權，可以兼顧各方的利益增長，協(xié)調中央與地方的利益沖突。
