某煤礦訴湖南省永興縣人民政府行政強制執(zhí)行及行政補償案-因公共利益需要關停煤礦企業(yè)應當遵循正當程序并給予合理補償
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-003-013
關鍵詞
行政/行政強制執(zhí)行/行政賠償/正當程序/合理補償
基本案情
法院經審理查明：某煤礦位于湖南省永興縣馬田鎮(zhèn)忠和村二十組，主要經營范圍為煤炭開采、銷售。2010年，湖南省人民政府、郴州市人民政府分別作出文件、批復，確定某煤礦為煤礦整頓重組整合后保留的煤礦，煤礦開采證照齊全。2011年3月，經郴州市煤炭局批復，同意某煤礦進行技術改造，技改竣工驗收合格后方可投產。2011年6月14日，某煤礦制定股份內部轉讓方案，決定將其現有股份5118萬元在股東內部進行競標轉讓。2011年6月21日，取得競標資格的原股東在永興縣馬田鎮(zhèn)人民政府安監(jiān)站進行競標，李某海以3680萬元的報價中標。2011年6月26日，李某海與李某簽訂《合伙協議》，雙方約定：李某認繳出資款2576萬元，占股份總額70%。2011年8月，永興縣人民政府向湖南省國土資源廳承諾解決全縣8家煤礦采礦權平面重疊問題。通過投資技術改造，經驗收合格，永興縣人民政府準許某煤礦于2012年12月12日起恢復生產。2013年10月，國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》（國辦發(fā)〔2013〕99號），對9萬噸/年及以下不具備安全生產條件的煤礦依法重點關閉，到2015年底全國關閉2000處以上小煤礦，各省級人民政府負責小煤礦關閉工作，要制定關閉規(guī)劃，明確關閉目標并確保近期完成。2014年5月12日，國家安監(jiān)總局等十二部門下發(fā)《關于加快落后小煤礦關閉退出工作的通知》（安監(jiān)總煤監(jiān)〔2014〕44號）也作出相應部署，明確由縣級以上地方人民政府依法作出關閉煤礦決定。2014年5月30日，湖南省人民政府辦公廳下發(fā)（湘政辦發(fā)〔2014〕38號）《關于進一步加強煤礦安全生產工作的實施意見》，對加強湖南省煤礦安全生產工作進行了總體部署，要求依法關閉9萬噸/年及以下不具備安全生產條件的煤礦。并明確全省落后小煤礦關閉退出工作由省人民政府領導，市州人民政府負責，縣市區(qū)人民政府落實。湖南省落后小煤礦關閉退出工作領導小組辦公室作出關于印發(fā)《湖南省落后小煤礦關閉工作總體方案》(湘煤關退辦〔2014〕1號)，明確由有關市、縣人民政府對關閉礦井作出關閉決定，并將應關閉礦井依法關閉到位。2014年7月23日，湖南省財政廳、湖南省煤炭管理局作出關于印發(fā)《湖南省小煤礦關閉退出專項獎補資金管理辦法》的通知（湘財企〔2014〕54號），明確湖南省財政廳按標準將省本級專項資金撥付至相關市州，有關市州可以結合關閉退出煤礦的生產（建設）規(guī)模、建設進度、職工安置人數、廠地關系處理等因素對專項資金實行再分配。
永興縣落后小煤礦關閉退出工作領導小組辦公室于2014年7月21日作出《永興縣落后小煤礦關閉退出評分標準（討論稿）》，于2014年7月23日召集相關煤礦召開永興縣落后小煤礦關閉退出評分標準討論會，某煤礦董事長梁某福參加了此次討論會。2014年8月7日，永興縣人民政府辦公室制定《永興縣落后小煤礦關閉退出評分辦法》及《永興縣落后小煤礦關閉退出評分標準》，組織人員對小煤礦進行評分，按評分排序，完成關閉落后小煤礦工作。2014年9月16日至18日，評分結果公示，某煤礦評分550分，排名第八。2014年9月9日，郴州市人民政府辦公室作出關于印發(fā)《郴州市落后小煤礦關閉退出工作實施方案》的通知（郴政辦函〔2014〕163號）、《郴州市落后小煤礦關閉退出工作實施方案》，要求堅持依法辦礦、依法關礦，對照標準、政策引導，積極引導小煤礦選擇關閉退出。2014年9月18日，永興縣人民政府辦公室作出關于印發(fā)《永興縣落后小煤礦關閉退出工作實施方案》的通知及《永興縣落后小煤礦關閉退出工作實施方案》，按評分結果由低分到高分順序確定關閉退出煤礦，明確永興縣直接關閉煤礦的煤與瓦斯突出煤礦按900萬元/礦的標準予以獎補（省政府該項獎補資金為600萬元/礦）。2014年9月，湖南第一工業(yè)設計研究院作出《湖南省永興縣落后小煤礦關閉退出實施（規(guī)劃）方案》，認為：某煤礦的設計生產能力、核定生產能力均為6萬t/a，現狀條件不滿足保留礦井要求；該礦全部重疊于芝蘭沖煤礦之上，無擴界范圍，也無法就近整合，且煤礦主動申請關閉，故該礦不再保留；工作方案：該礦井直接關閉退出。2014年9月30日，湖南省落后小煤礦關閉退出工作領導小組辦公室作出《關于郴州市落后小煤礦關閉退出總體方案的復函》，原則上同意郴州市上報的《關于審批郴州市落后小煤礦關閉退出工作實施方案的請示》，同意該方案確定的總體思路和工作目標、關閉退出和保留礦井條件。2014年10月14日，永興縣人民政府作出《關于對馬田鎮(zhèn)井崗二礦等13個煤礦企業(yè)實施關閉的決定》（永政發(fā)〔2014〕18號），決定直接關閉某煤礦。該決定于2014年10月17日至10月22日在永興縣電視臺公告播出，未直接送達某煤礦。隨后，永興縣相關職能部門對決定關閉煤礦的有關證照提請注銷。與此同時，永興縣人民政府職能部門工作人員與某煤礦股東之間就關閉煤礦的時間及獎補金額問題進行多次協商，未達成一致意見。2014年11月4日，永興縣人民政府組織人員對某煤礦進行強制拆除、關閉礦井。某煤礦被強制關閉以后，永興縣人民政府與某煤礦仍然就獎補金問題繼續(xù)協商，未達成一致意見。
某煤礦提起行政訴訟，請求：1.確認永興縣人民政府決定關閉并強制拆除某煤礦的行政行為違法；2.判令永興縣人民政府賠償損失63,916,425元及相應利息；3.判令永興縣人民政府承擔訴訟費、鑒定費、律師費等。
湖南省郴州市中級人民法院于2018年11月29日作出（2017）湘10行初53號行政判決：1.確認永興縣人民政府強制關閉某煤礦的行政行為違法；2.永興縣人民政府于本判決生效之日起六十日內賠償某煤礦10117100元；3.永興縣人民政府于本判決生效之日起六十日內賠償某煤礦鑒定費200000元；4.駁回某煤礦的其他訴訟請求。
一審宣判后，某煤礦、永興縣人民政府均不服提起上訴，湖南省高級人民法院于2019年4月29日作出（2019）湘行終63號行政判決：1.撤銷湖南省郴州市中級人民法院（2017）湘10行初53號行政判決；2.永興縣人民政府于本判決生效之日起六十日內支付某煤礦政策性關閉獎補資金1060萬元；3.駁回某煤礦的訴訟請求。
二審宣判后，某煤礦向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2020年9月14日作出（2020）最高法行申1472號行政裁定：駁回再審申請人某煤礦的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為：落后煤礦關閉退出，是執(zhí)行國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》(國辦發(fā)〔2013〕99號)等文件要求，事關安全生產、生態(tài)保護和環(huán)境資源有效利用的專項工作，應依法開展并注重礦業(yè)權人的權益保護。雖然現行立法未對落后小煤礦關閉退出標準與程序作出具體、明確的規(guī)定，但實踐中仍應遵守正當程序與法治的基本要求。根據國辦發(fā)〔2013〕99號文件和國家安全監(jiān)管總局等十二部門下發(fā)的《關于加快落后小煤礦關閉退出工作的通知》（安監(jiān)總煤監(jiān)〔2014〕44號）的要求，湖南省人民政府辦公廳出臺了《關于進一步加強煤礦安全生產工作的實施意見》（湘政辦發(fā)〔2014〕38號）、湖南省落后小煤礦關閉退出工作領導小組辦公室作出《關于印發(fā)〈湖南省落后小煤礦關閉工作總體方案〉的通知》（湘煤關退辦〔2014〕1號）等文件，對落后小煤礦關閉退出條件、程序和步驟作了明確規(guī)定。上述文件可以作為被訴行政行為合法性的判斷標準。
本案中，依照上述規(guī)定，某煤礦為生產能力6萬噸/年的煤與瓦斯突出礦井，屬于直接關閉煤礦之列，某煤礦對此亦予以認可。永興縣政府作出18號關閉決定前，制定并公示了永興縣落后小煤礦關閉退出評分標準（討論稿），征求了各家煤礦的意見，某煤礦亦參加了評分標準的討論。永興縣政府根據正式公布的《永興縣落后小煤礦關閉退出評分辦法》及《永興縣落后小煤礦關閉退出工作實施方案》，通過對小煤礦進行評分確定某煤礦屬于被關閉之列并予以公示。某煤礦并未在公示期間對結果提出異議。而后湖南省落后小煤礦關閉退出工作領導小組辦公室作出《關于郴州市落后小煤礦關閉退出總體方案的復函》（湘煤關退辦函〔2014〕22號），同意關閉郴州市人民政府上報的包括某煤礦在內69處煤礦；永興縣政府根據該復函精神，于2014年10月14日作出18號關閉決定并在該縣電視臺予以公示；隨后，永興縣政府多次與某煤礦就有關補償問題進行協商；在協商未果、催告督促無效且政策規(guī)定的關閉驗收時間將至之際，永興縣政府根據省、市、縣三級政府關于縣落后小煤礦關閉退出工作實施方案中所規(guī)定的程序和方式，實施了封閉礦井行為。因此，某煤礦的整個關閉退出過程是多環(huán)節(jié)的綜合過程，涉及不同主體不同行為，歷經不同程序不同階段，總體上符合國務院和湖南省人民政府相關文件的規(guī)定。某煤礦主張永興縣政府在整個關閉退出程序中未充分聽取其陳述和申辯意見，逕行關閉煤礦，造成其財產損失，但永興縣政府已在實施關閉行為之前與某煤礦多次協商，在協商未果的情況下，僅對礦井地下設施采取封閉措施，尚未超出必要的限度。整個關閉退出行為總體上符合法律和相關政策性文件規(guī)定的精神，不宜認定違法。
某煤礦因公共利益而被關閉退出，其有權利主張公平合理的補償，但該補償應僅限于因關閉退出造成的直接損失。根據本案資產評估報告顯示，關閉退出時某煤礦的實物資產共計2538.84萬元，其中井下資產為1011.71萬元，井上資產為1527.13萬元。由于某煤礦的井上資產并未因關閉退出而毀損，其實物價值仍然存在，某煤礦可自行搬遷或另行處置，因此不宜納入直接損失范圍。因關閉行為而對井上資產等造成的間接損失，湘應急聯〔2019〕7號文等相關文件已給予相應的政策扶持，即通過產能置換和存量土地利用政策，支持被關閉礦區(qū)土地再開發(fā)再利用，鼓勵煤礦轉型發(fā)展。永興縣政府亦允諾某煤礦可在一定年限內繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地，并支持其利用井上資產發(fā)展現代農業(yè)、休閑產業(yè)等項目。因此，二審法院依據涉案政策性關閉獎補資金的文件，判決永興縣政府支付某煤礦獎補資金1060萬元，已經可以彌補其因關閉退出造成井下資產1011.71萬元的直接損失。對于某煤礦主張合伙份額轉讓價款、技改負債本息以及評估費、鑒定費、訴訟費等損失問題，已經包含在井上、井下等資產評估價格之中。就采礦權價值補償的問題，某煤礦可根據《湖南省關閉煤礦采礦權價款礦山地質環(huán)境治理備用金退付和處置商業(yè)性煤炭探礦權補助方案》（湘國土資函〔2014〕307號）的規(guī)定，依法申請退付；永興縣政府業(yè)已承諾將積極配合、支持申報。
當然，永興縣政府在下一步對某煤礦剩余資產處置工作、轉型發(fā)展以及申請采礦權價款退付、礦區(qū)土地與附屬設施再利用再開發(fā)時，應當充分考慮某煤礦因維護公共利益配合關閉退出而客觀存在的間接損失，積極落實關閉煤礦后存量土地和企業(yè)轉產政策，促進產業(yè)優(yōu)化轉型，多措并舉，最大限度減少某煤礦的間接損失。
裁判要旨
現行立法雖然未對落后小煤礦關閉退出標準與程序作出具體、明確的規(guī)定，但實踐中仍應遵守正當程序與法治的基本要求。落后小煤礦因公共利益而被關閉退出，其有權利主張公平合理的補償，但該補償應僅限于因關閉退出造成的直接損失。
關聯索引
《中華人民共和國行政強制法》第8條、第35條、第36條、第37條、第38條、第39條
一審：湖南省郴州市中級人民法院（2017）湘10行初53號行政判決（2018年11月29日）
二審：湖南省高級人民法院（2019）湘行終63號行政判決（2019年4月29日）
再審：最高人民法院（2020）最高法行申1472號行政裁定（2020年9月14日）
