發(fā)文機關(guān)國家發(fā)展和改革委員會
發(fā)文日期2025年12月18日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號發(fā)改基礎(chǔ)〔2025〕1674號
施行日期2025年12月18日
效力級別部門規(guī)范性文件
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)將《關(guān)于推進城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》印發(fā)給你們，請結(jié)合實際抓好貫徹落實。
國家發(fā)展改革委
2025年12月18日
關(guān)于推進城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見
城際鐵路是城市群節(jié)點城市間的骨干旅客運輸方式。為落實基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要適度超前、不能過度超前的要求 ，構(gòu)建布局合理、便捷高效、經(jīng)濟適用的城際軌道交通網(wǎng)絡(luò) ，推動城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展 ，現(xiàn)就推進城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展提出以下意見。
一、加強規(guī)劃指導
（ 一 ）明確功能定位 。城際鐵路主要連接城市群內(nèi)中心城市及城區(qū)常住人 口 50 萬以上的大中城市 ， 串聯(lián)沿線重要客流集散地、人 口密集區(qū) ，采用高密度、小編組的靈活運輸組織模式 ，重點滿足 1—2 小時通勤、休閑、商務(wù)等中短途旅客出行需求。單中心城市群要逐步實現(xiàn)中心放射、節(jié)點覆蓋 ，雙中心城市群要強化打造主軸、實現(xiàn)雙核輻射 ，多中心城市群要強化軸帶布局、形成網(wǎng)絡(luò)。優(yōu)先支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等經(jīng)濟活躍、人口聚集度高的重點城市群規(guī)劃建設(shè)城際鐵路。嚴禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項目。
（ 二 ）科學布局網(wǎng)絡(luò) 。加強城市群旅客出行特征分析 ，科學合理做好客流預測。加強與中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃等銜接 ，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、運輸需求、財力支撐、區(qū)域鐵路資源共享等因素 ，合理確定近遠期城際鐵路發(fā)展目標和網(wǎng)絡(luò)布局 ，明確線路基本走向、技術(shù)標準、敷設(shè)方式、資金來源、建設(shè)時序等。依據(jù)國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案 ，統(tǒng)籌考慮城市群內(nèi)城鎮(zhèn)布局、客流特點、建設(shè)條件、群眾訴求等 ，科學布局車站站點 ，新建車站原則上應(yīng)布設(shè)在中心城區(qū)。
（ 三 ）完善規(guī)劃審批程序 。城際鐵路建設(shè)規(guī)劃由相關(guān)省級發(fā)展改革部門會同交通運輸、 自然資源、生態(tài)環(huán)境、鐵路等相關(guān)部門聯(lián)合組織編制 ，依法開展環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定風險評估，并履行行業(yè)技術(shù)審查后 ，按程序報國家發(fā)展改革委審批。納入城際鐵路建設(shè)規(guī)劃的新建項目原則上前期工作應(yīng)達到預可行性研究深度。項 目功能定位、建設(shè)標準、建設(shè)時序等發(fā)生重大變化 ，或者線路里程、直接工程費用（ 扣除物價上漲因素）等與規(guī)劃批復相比增幅超過20%的 ，應(yīng)按原程序?qū)徟{(diào)整規(guī)劃 ，調(diào)整規(guī)劃時原則上不新增項 目。超出規(guī)劃實施期限仍需繼續(xù)實施的 ，由省級發(fā)展改革部門會同交通運輸部門組織開展評估 ，報國家發(fā)展改革委商有關(guān)方面研究同意后可展期一次，展期原則上不超過 5 年。
（ 四 ）嚴格標準條件 。深入論證與既有干線鐵路線路走向基本一致或平行的城際鐵路項目建設(shè)必要性。新建項目要與城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)時序相協(xié)調(diào) ，選線選址依托國土空間規(guī)劃“ 一張圖”和生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案 ，落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、 自然保護地等底線管控要求 ，依法依規(guī)合理布局和集約節(jié)約用地 ，科學安排站點、線路與噪聲敏感建筑物的距離 ，嚴格環(huán)境影響評價 ，強化噪聲污染防治、生態(tài)修復等生態(tài)環(huán)保措施要求。新建城際鐵路近期雙向客流密度不低于 1500 萬人次/年，設(shè)計速度一般為每小時 120—200 公里。原則上采用地上敷設(shè)方式，進出樞紐、征拆困難、噪聲振動大等局部路段可研究采用地下敷設(shè)方式。嚴格控制車站建設(shè)規(guī)模、標準等 ，堅決防止出現(xiàn)站點過密、站房規(guī)模超出實際需求、建而不用等情況。
（五） 集約高效實施新建項 目 。省級發(fā)展改革、交通運輸部門要按照國家批準的規(guī)劃和設(shè)計規(guī)范 ，嚴格落實新建城際鐵路項目建設(shè)條件 ，組織做深做細前期工作 ，加強建設(shè)方案綜合統(tǒng)籌，強化技術(shù)經(jīng)濟論證 ，因地制宜合理確定技術(shù)標準 ，從嚴控制工程造價等 ，商鐵路部門依法按權(quán)限審批（核準）項 目 ，與國家鐵路網(wǎng)接軌的項 目應(yīng)按規(guī)定完成接軌手續(xù) ，避免過度超前或重復建設(shè)。對于項目開通運營 5 年后、雙向客流密度仍未達到預期指標50%的，以及項目開通運營 10 年后未實現(xiàn)現(xiàn)金流平衡的地區(qū)，暫停審批（核準）新建城際鐵路項 目。
二、優(yōu)化運營模式
（ 六 ）充分用好既有鐵路資源 。鼓勵地方政府與鐵路企業(yè)加強合作 ，充分利用既有鐵路富余運能 ，按照市場化方式積極創(chuàng)造條件開行城際列車。支持通過優(yōu)化運輸組織、局部改擴建、增加聯(lián)絡(luò)線等方式 ，增強既有鐵路城際客運功能和能力。對于已開通運營但客流效益不理想的城際鐵路 ，地方政府、城際鐵路運營企業(yè)要多措并舉吸引客流 ，鼓勵具備條件的線路開行市域（ 郊 ）列車，或研究與干線鐵路、城市軌道交通接軌并貫通運營。
（ 七 ）加強綜合銜接配套 。加強城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域（ 郊）鐵路合理分工、資源共享 ，盡可能同站換乘、無縫銜接。支持新建干線鐵路兼顧城際客運功能。城際鐵路車站要合理配建城市公交、出租汽車、網(wǎng)約車等接駁場站和自行車停放設(shè)施 ，并在線路和時刻方面與城市交通做好運營協(xié)調(diào)。強化城際鐵路與其他運輸方式在綜合交通樞紐內(nèi)的高效換乘 ，原則上換乘距離不宜超過 300 米。加強城際鐵路車站周邊土地綜合開發(fā) ，因地制宜打造站城融合綜合體。探索城際鐵路合理配建快遞物流設(shè)施，拓展短途城際快運業(yè)務(wù)。
（ 八 ）創(chuàng)新運營管理模式 。支持地方政府因地制宜選擇城際鐵路運營管理模式 ，支持具備條件的軌道交通企業(yè)獲取運營資質(zhì) ， 自主運營城際鐵路 ，設(shè)立調(diào)度指揮中心 ，構(gòu)建運營網(wǎng)絡(luò)。在不影響主干線通道穩(wěn)定運營的前提下 ，對于前期委托中國國家鐵路集團有限公司及其下屬企業(yè)運營、具備自主運營條件的城際鐵路 ，鼓勵中國國家鐵路集團有限公司及其下屬企業(yè)與地方政府公平協(xié)商開展地方 自主運營。建立公開透明、公平合理的清算機制，推動地方自主運營的城際鐵路與干線鐵路跨線可持續(xù)運營。
（ 九）提升運營服務(wù)水平 。城際鐵路運營企業(yè)要堅守安全底線 ，落實安全主體責任 ，建立全員安全生產(chǎn)責任制 ，加大安全隱患排查整治和監(jiān)督檢查力度。根據(jù)群眾出行需求 ，采取多交路、站站停與大站停相結(jié)合的運輸組織模式 ，優(yōu)化購票、進出站等環(huán)
節(jié)和流程 ，有序推行公交化運營措施。合理確定票制票價 ，積極探索計次票、定期票、聯(lián)程票等多樣化票制。支持地方政府改革優(yōu)化運營管理體制機制 ，充分運用新技術(shù) ，有序?qū)崿F(xiàn)城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域（ 郊 ）鐵路票制互通、支付兼容、安檢互認、信息共享、應(yīng)急聯(lián)動 ，提供便捷高效的運輸服務(wù)。
三、建立持續(xù)發(fā)展機制
（ 十 ）加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度 。 國家發(fā)展改革委會同 自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等統(tǒng)籌推進城際鐵路發(fā)展。支持城市群加強跨省協(xié)調(diào) ，聯(lián)合審查項目技術(shù)方案 ，加強線路走向、技術(shù)標準等跨區(qū)域銜接，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同建設(shè)、同步運營。
（ 十一 ）完善監(jiān)督管理制度 。國家鐵路局履行行業(yè)監(jiān)督管理部門職責 ，制定完善城際鐵路建設(shè)運營、服務(wù)評價和運營安全評估等標準規(guī)范 ，研究制定城際鐵路運營管理辦法 ，指導支持地方以保證安全和可持續(xù)發(fā)展為目標 ，加強城際鐵路建設(shè)運營監(jiān)管體制機制建設(shè) ，做好建設(shè)運營安全監(jiān)管工作 ，強化全過程監(jiān)管。地方政府落實新建城際鐵路項 目的工程質(zhì)量安全監(jiān)管責任 ，加強工程監(jiān)管，促進城際鐵路項目安全優(yōu)質(zhì)建設(shè)。
（ 十二 ）嚴格控制債務(wù)風險 。地方政府嚴格落實政府支出責任 ，建立透明規(guī)范的城際鐵路建設(shè)、運營、維護資金投入長效機制。新建城際鐵路項目資本金比例不應(yīng)低于50% ，對違規(guī)舉債融資或未落實償債及運營補虧資金來源的項 目 ，一律不得審批（ 核準 ）。債務(wù)高風險地區(qū)不得新增地方政府債務(wù)用于新建城際鐵路項 目。拓展多元化投融資渠道 ，積極吸引社會資本參與 ，鼓勵金融機構(gòu)依法合規(guī)探索提供適合城際鐵路項 目的金融產(chǎn)品和服務(wù)模式。
