發(fā)文機關(guān)水利部
發(fā)文日期2025年06月05日
時效性現(xiàn)行有效
發(fā)文字號水資管〔2025〕137號
施行日期2025年06月05日
效力級別部門規(guī)范性文件
部機關(guān)有關(guān)司局，部直屬有關(guān)單位，黃河水利委員會，青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東省（自治區(qū)）水利廳，中國水權(quán)交易所：
為深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于水權(quán)制度建設(shè)重要指示精神，積極探索和規(guī)范推進黃河流域（包括黃河流域以及黃河流經(jīng)省、自治區(qū)其他黃河供水區(qū)，以下簡稱黃河流域）跨省區(qū)用水權(quán)交易，加快建設(shè)用水權(quán)交易制度體系，依據(jù)《中華人民共和國黃河保護法》有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體要求
全面貫徹黨的二十屆三中全會精神和黨中央決策部署，深入落實習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要論述精神，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，落實水資源剛性約束制度，加快推進用水權(quán)初始分配，積極培育用水權(quán)交易市場，健全用水權(quán)交易平臺，完善水資源監(jiān)測體系，加強用水權(quán)交易市場監(jiān)管，積極探索和規(guī)范推進跨省區(qū)用水權(quán)交易。力爭用2—3年的時間，在黃河流域建成歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的用水權(quán)交易制度體系，用水權(quán)改革促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的作用得到充分發(fā)揮，有力支撐黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。
二、完善用水權(quán)初始分配體系
（一） 細化明晰區(qū)域水權(quán)。黃河水量分配方案和跨省支流水量分配方案批復的可用水量，作為相關(guān)省區(qū)在黃河流域的用水權(quán)利邊界。黃河年度水量調(diào)度計劃批復的可用水量，作為相關(guān)省區(qū)在黃河流域相應調(diào)水年度的用水權(quán)利邊界。調(diào)水工程相關(guān)批復文件規(guī)定的受水區(qū)可用水量，作為該區(qū)域取自該工程的用水權(quán)利邊界。各省區(qū)應結(jié)合可用水量確定工作，將本省區(qū)的可用水量進一步細化分解至市縣和具體水源，建立用水權(quán)初始分配臺賬，并進行動態(tài)更新。
（二） 嚴格核定取用水戶的取水權(quán)。對依法納入取水許可管理的單位和個人（以下簡稱取用水戶），從嚴核定許可水量，通過發(fā)放取水許可證明晰取用水戶的取水權(quán)。在水資源嚴重短缺和超載地區(qū)探索實行用水權(quán)有償出讓，新增工業(yè)用水原則上應當在用水權(quán)交易市場有償取得。取得取水許可證的取用水戶，依據(jù)取水許可證上載明的許可水量、取水用途等，依法享有取水的權(quán)利和轉(zhuǎn)讓其節(jié)約部分水資源的權(quán)利。
（三） 明晰灌區(qū)和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用水戶的用水權(quán)。對灌區(qū)內(nèi)的灌溉用水戶，地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門可通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證，或由灌區(qū)管理單位下達用水指標、用水計劃等方式，根據(jù)灌區(qū)實際和計量條件，在灌區(qū)取水限額內(nèi)，進一步明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織或村民小組、用水管理小組、用水戶等的用水權(quán)。對公共供水管網(wǎng)，地方可根據(jù)需要，通過發(fā)放用水權(quán)屬憑證、下達用水指標或用水計劃等方式，進一步明晰管網(wǎng)內(nèi)用水戶的用水權(quán)。
三、積極推動跨省區(qū)用水權(quán)交易
（四） 鼓勵區(qū)域之間開展跨省區(qū)用水權(quán)交易。支持黃河流域縣級以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門、單位，對區(qū)域可用水量內(nèi)的結(jié)余、預留或閑置水量開展省際間、跨省區(qū)市縣間的交易，促進水資源在上下游、左右岸、干支流間有序高效流轉(zhuǎn)。鼓勵區(qū)域之間依據(jù)年度水量調(diào)度計劃開展用水權(quán)交易。黃河流域具備水量調(diào)度或調(diào)水條件的省區(qū)之間，針對年度水量調(diào)度計劃指標內(nèi)的結(jié)余水量，在同一調(diào)水年度內(nèi)開展用水權(quán)交易。取用水達到或超過年度水量調(diào)度計劃指標的地區(qū)除應急調(diào)度外，原則上應通過用水權(quán)交易滿足新增用水需求。
其中，下游省區(qū)向上游省區(qū)進行用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的，只能分段（河源至河口鎮(zhèn)，河口鎮(zhèn)至桃花峪，桃花峪至入?？冢嵤?，在黃河流域同一河段內(nèi)進行，且應在交易前對交易可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境不利影響進行充分論證，經(jīng)黃河水利委員會同意后方可開展交易。
交易雙方達成協(xié)議后，應將協(xié)議報黃河水利委員會和水利部備案，年度水量調(diào)度計劃需要調(diào)整的，按規(guī)定程序變更。交易期間，交易水量占轉(zhuǎn)讓區(qū)域用水總量控制指標和江河水量分配指標，不占受讓區(qū)域用水總量控制指標和江河水量分配指標。交易期滿后，交易的用水權(quán)歸還轉(zhuǎn)讓方，交易協(xié)議另有約定的，從其約定。
（五） 支持取用水戶之間開展跨省區(qū)取水權(quán)交易。取用水戶通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，鼓勵其在取水許可有效期和取水限額內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓相應的取水權(quán)。
對依法納入取水許可管理的引調(diào)水工程等水資源配置工程管理單位，可以將工程完全達效前暫時結(jié)余的取水許可指標，在取水許可有效期和取水限額內(nèi)，依托河流水系、供水工程、灌區(qū)渠系等，向其供水范圍外其他地區(qū)有需求的取用水戶轉(zhuǎn)讓相應的取水權(quán)，提升供水效益，促進工程達效。交易期間，交易水量占轉(zhuǎn)讓方所在行政區(qū)用水總量控制指標和江河水量分配指標，不占受讓方所在行政區(qū)用水總量控制指標和江河水量分配指標。
（六） 創(chuàng)新跨省區(qū)用水權(quán)交易措施。鼓勵縣級以上地方人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門、單位，探索對區(qū)域、取用水戶、灌區(qū)和公共供水管網(wǎng)內(nèi)用水戶節(jié)余或閑置的可用水量進行回購或收儲，在保障區(qū)域生活、農(nóng)業(yè)、生態(tài)合理用水需求下，將回購與收儲的可用水量用于開展跨省區(qū)用水權(quán)交易。
因地制宜推進跨省區(qū)非常規(guī)水交易、水預算節(jié)余額度交易，以及具備利用黃河水、外調(diào)水、非常規(guī)水等多水源的省區(qū)之間通過用水權(quán)交易促進水源置換。鼓勵社會資本、金融機構(gòu)通過參與節(jié)水供水工程建設(shè)運營、合同節(jié)水管理等方式，將節(jié)約下來的用水權(quán)開展跨省區(qū)用水權(quán)交易。創(chuàng)新用水權(quán)綠色金融措施，大力支持各地探索開展用水權(quán)抵押、入股、信托等多種交易行為以及綠色信貸、綠色保險、綠色債券等金融產(chǎn)品和服務，豐富和拓展水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。
四、健全用水權(quán)交易平臺體系
（七） 強化全國水權(quán)交易系統(tǒng)應用。充分發(fā)揮中國水權(quán)交易所作為國家用水權(quán)交易平臺的作用，優(yōu)化平臺結(jié)構(gòu)和功能設(shè)計，健全黃河流域、區(qū)域用水權(quán)交易平臺體系，建立公開、公平、公正的用水權(quán)交易運作機制，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術(shù)標準、數(shù)據(jù)規(guī)范。完善全國水權(quán)交易系統(tǒng)功能，匯集、發(fā)布用水權(quán)供需信息，加強信息資源共享互認，形成黃河流域統(tǒng)一用水權(quán)交易信息網(wǎng)絡，并通過信息共享等方式逐步納入公共資源交易平臺體系，支撐用水權(quán)交易安全、高效、規(guī)范、便捷開展。
（八） 推進用水權(quán)相對集中交易。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門按照統(tǒng)一部署、分級應用的要求，引導各類交易主體充分應用全國水權(quán)交易系統(tǒng)開展交易。黃河流域跨省區(qū)、水資源超載地區(qū)的用水權(quán)交易，原則上在黃河流域水權(quán)交易電子大廳進行，鼓勵其他用水權(quán)交易在依托全國水權(quán)交易系統(tǒng)建立的區(qū)域水權(quán)交易電子大廳開展。灌溉用水等小額交易可通過全國水權(quán)交易系統(tǒng)APP便捷開展。
五、完善水資源監(jiān)測體系
（九） 加快水資源監(jiān)測體系建設(shè)。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要落實《全國水資源監(jiān)測體系建設(shè)總體工作方案（2024—2027年）》和《取水計量技術(shù)導則》（GB/T28714—2023）要求，加快推進水資源監(jiān)測體系建設(shè)，應裝盡裝取水口取水計量設(shè)施，應設(shè)盡設(shè)河湖斷面監(jiān)測站點，加密地下水監(jiān)測站網(wǎng)。黃河干流和主要支流一級取退水口要做到取退水計量全覆蓋，規(guī)模以上的非農(nóng)取水以及調(diào)水工程、5萬畝以上大中型灌區(qū)渠首取水口應安裝取水在線監(jiān)測計量設(shè)施，并將在線計量數(shù)據(jù)全面接入全國取用水管理平臺，夯實用水權(quán)初始分配、交易和監(jiān)管的基礎(chǔ)支撐。
（十） 強化用水權(quán)交易與水資源管理信息共享。國家用水權(quán)交易平臺應強化全國水權(quán)交易系統(tǒng)與全國取用水管理平臺、黃河水量總調(diào)度中心等信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)取用水監(jiān)測計量數(shù)據(jù)、超許可計劃取水信息、取水口與取用水戶信息、用水權(quán)初始分配、用水權(quán)交易及抵押質(zhì)押數(shù)據(jù)的匯集共享，打通用水權(quán)事前事中事后監(jiān)管鏈條。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門加強監(jiān)測計量數(shù)據(jù)歸集處理和分析應用，及時評估用水權(quán)交易及使用效果。
六、加強用水權(quán)交易市場監(jiān)管
（十一） 實行用水權(quán)交易負面清單管理。在積極探索黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易過程中，黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要切實加強水資源用途管制，逐步細化明確用水權(quán)交易負面清單并嚴格管理，規(guī)范用水權(quán)交易。對不具備監(jiān)測計量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農(nóng)田灌溉合理用水和基本生態(tài)用水的，受讓方為國家產(chǎn)業(yè)政策限制類和淘汰類目錄內(nèi)的建設(shè)項目的，交易主體存在取用水嚴重失信行為的，禁止開展用水權(quán)交易，切實守好供水安全、糧食安全和生態(tài)安全底線。要嚴格管控從黃河流域向外流域進行用水權(quán)轉(zhuǎn)讓，嚴格管控因交易新增引黃灌溉用水量。
（十二） 加強用水權(quán)交易日常監(jiān)管。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門應加強用水權(quán)交易日常監(jiān)管，重點對用水權(quán)交易水量的真實性、交易程序的規(guī)范性、交易是否屬于負面清單的情形、交易后雙方用水行為的合規(guī)性等進行監(jiān)管，跟蹤評估用水權(quán)交易效果，對用水權(quán)交易弄虛作假、交易不規(guī)范等問題，應依法依規(guī)處理，并納入取用水領(lǐng)域信用評價，切實規(guī)范用水權(quán)交易及管理行為。
從黃河流域向外流域進行用水權(quán)轉(zhuǎn)讓的，因交易新增引黃灌溉用水量的，交易轉(zhuǎn)讓方所在省級水行政主管部門應當在交易前書面征得黃河水利委員會同意?？缡^(qū)用水權(quán)交易涉及黃河水利委員會直管河湖（河段）和直管工程的，交易轉(zhuǎn)讓方所在省級水行政主管部門應當在交易前書面征求黃河水利委員會意見，黃河水利委員會應當在10個工作日內(nèi)書面答復。對禁止或限制情形之外的用水權(quán)交易，要加大鼓勵支持力度，簡化行政管理程序，降低交易制度成本，穩(wěn)定交易市場預期。積極培育市場中介服務組織，提供供需信息收集等服務，建立用水權(quán)交易第三方和生態(tài)環(huán)境影響評估及補償機制。
七、強化用水權(quán)交易組織保障
（十三） 加強組織領(lǐng)導。水利部將加強跟蹤指導，對各地用水權(quán)交易工作予以指導、支持和監(jiān)管。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要切實把黃河流域用水權(quán)交易制度體系建設(shè)作為落實水資源剛性約束制度，促進水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用的重要舉措，加強組織領(lǐng)導，落實工作責任，細化政策措施，積極探索和規(guī)范推進黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易。
（十四） 加強溝通協(xié)作。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要加強溝通協(xié)調(diào)，密切工作聯(lián)系，切實加強在用水權(quán)初始分配、取用水管理、水量調(diào)度管理等方面的信息共享，及時研究解決交易中的有關(guān)問題，協(xié)同推動黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易，培育壯大黃河流域用水權(quán)交易市場。國家用水權(quán)交易平臺要做好用水權(quán)交易規(guī)則完善、系統(tǒng)應用、平臺體系建設(shè)等工作，為黃河流域跨省區(qū)用水權(quán)交易提供服務保障。
（十五） 加強宣傳引導。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要及時公開用水權(quán)交易有關(guān)信息，加大對用水權(quán)交易宣傳報道力度，及時總結(jié)推廣各地在用水權(quán)交易方面的經(jīng)驗做法和典型案例，充分調(diào)動各地區(qū)、用水戶參與用水權(quán)交易的積極性，營造推進用水權(quán)交易的良好氛圍。黃河水利委員會和相關(guān)省級水行政主管部門要及時將用水權(quán)交易情況報送水利部水權(quán)交易監(jiān)管辦公室。
黃河流域省內(nèi)跨市縣之間開展的用水權(quán)交易以及其他流域開展的跨省區(qū)、省內(nèi)跨市縣之間的用水權(quán)交易，參照本意見執(zhí)行。
水利部
2025年6月5日
